城市联动是区域分工合作进一步发展的必然要求，强调从区域全局的角度出发，城市间基于科学合理的分工协作，通过规划政策的真正对接、高端产业集群的合力打造、科技创新的协同推进、公共职能的制度创新和利益平衡机制的有效建立等，充分发挥联动城市的优势和潜能，逐步实现区域整体利益最大化。

党的二十大报告提出，深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。作为山东半岛城市群的两大中心城市，加快推动济南、青岛双城联动，有利于实现双核引领、优势集聚、错位协同、竞合共赢，为全面优化“一群两心三圈”格局、务实发挥山东半岛城市群龙头作用提供重要支撑。

济青双城联动的重要意义

(相关资料图)

济青作为省会经济圈、胶东经济圈的双核，2022年国内生产总值合计达2.69万亿元，占全省的30.8%，但在自身经济实力、区域影响力、国内竞争力等方面，相较广深（6.12万亿元）、杭甬（3.45万亿元）等区域“双核”仍有较大差距。济青联动发展，是提升山东“双引擎”发展能级、增强区域辐射能力、更好服务和融入国家战略的重要选择。

有助于提升济青城市发展能级。济青联动将进一步推进两个城市产业和功能合理分工，提升发展能级。一是壮大产业能级。青岛工业互联网、家电电子、轨道交通装备、现代农业加工等产业竞争力较高，济南医养健康、超算、量子通信、生物医药等产业优势突出；济南总部经济优势明显，青岛对外经济特色突出。济青联动有助于产业优势互补，相互借力发展。二是提升科创能级。科技创新是推动高质量发展的强大支撑，高水平的科技创新需要协同攻关。济南已建设中科院济南科创城，落地多个国家级、省级实验基地（室）；青岛具有海洋科技、轨道交通和家电产业集群等创新优势。济青联动能集聚国家战略科技力量、双城特色领域创新实力，协同打造全国性科创中心。三是做强文化能级。济南是历史文化名城，城市气质沉稳、厚重，传统文化资源丰富；青岛致力打造沿海国际化大都市，城市气质开放、时尚，海洋文旅资源丰富。双城联动，有助于互补打造区域文旅品牌，提升文化影响力和文旅产业实力。

有助于提升区域合作水平。济青联动将进一步强化山东半岛城市群内部协作水平。一是聚力济青双心区域发展轴带。可以更好发挥济南陆港通道、青岛国际港口通道和胶济铁路轴线优势，加快建设区域统一大市场，对外提升国际贸易能级，对内加快融入京津冀、长三角。二是增强双城辐射带动效应。当前省会经济圈和胶东经济圈联动不足，济青对周边城市也存在一定虹吸效应，区域发展差异明显，济青联动有助于释放双核的辐射扩散效应，优化“一群两心三圈”格局，提升区域整体发展质量。三是赋能区域营商环境建设。当前，济南青岛两市营商环境指数位居全国前列。济青联动有助于合力推动制度创新，充分发挥双重龙头优势，引领区域营商环境水平整体提升。

有助于推动黄河国家战略落实。一是突出山东在黄河国家战略中的区域优势。济南是山东省沿黄综合交通枢纽城市，青岛则是黄河流域对外开放重要门户，济青联动既能发挥山东黄河流域对外桥头堡作用，也有助于协同黄河流域城市群发展，实现陆海联动。二是强化山东在黄河国家战略中的创新优势。2022年《黄河流域数字新经济发展研究报告》显示，济南数字新经济水平居于黄河流域城市之首；青岛则在《全球创新指数2022》中位于全国第9名、世界第34名。济青在高新技术、科技创新等领域的“强强联合”，将大幅提升服务黄河国家战略的科技创新能力。三是释放山东省在黄河国家战略中的政策红利。济青联动有助于整合济南新旧动能转换起步区“四区合一”的政策红利以及青岛国际化创新型城市建设试点、打造全球海洋中心城市的政策机遇，以政策叠加优势示范引领新旧动能转换。

双城联动在全国范围内的实践探索

当前，广东、浙江、四川、重庆、陕西等省市为推动广深、杭甬、成渝、西咸联动发展采取了系列政策措施并取得扎实成效。

广深联动。广东省为贯彻落实粤港澳大湾区国家战略，大力推进广州、深圳联动发展。一是强化规划引领。明确提出构建广州、深圳“双城联动”发展新格局，强化对周边区域的辐射带动能力，从落实国家区域发展重大战略的高度部署、推动广深联动发展。二是深化合作领域。广州、深圳签署《深化战略合作框架协议》，明确27个重点合作事项，并在科技创新、智能网联汽车产业、智能装备产业、生物医药产业、优化营商环境、加快自贸区建设等七大领域签订合作协议。三是完善合作机制。省级层面强化政策统筹推进；市级层面以“双城联动”发展论坛等形式开展合作，职能部门推进专项合作。

杭甬联动。浙江省为深入贯彻落实习近平总书记“唱好杭州、宁波‘双城记’”重要指示，深入推动杭甬联动发展。一是制定系统规划。浙江省先后出台《唱好杭州、宁波“双城记”五年行动计划》等文件，部署联动合作。二是开展全方位联动。把杭州市在数字经济方面的优势同宁波市港口城市优势、先进制造业产业优势相结合，在数字化建设、协同创新、关键领域产业链共建、文旅品牌共塑、基础设施互联、公共服务共享、生态环境共保等领域开展全面合作。三是建立联动工作机制。两市建立联席会议机制，形成战略合作协议、综合交通合作协议、政府合作框架协议的“1+2”合作协议体系，以合理机制保障联动工作开展。

成渝联动。四川省、重庆市聚力推进成渝联动发展，打造西部高质量发展重要增长极。一是高起点定位。《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确强调发挥比较优势，把成渝地区建设成具有全国影响力的重要经济中心、科技创新中心、改革开放新高地、高品质生活宜居地。二是高规格推动。建立重庆、四川党政联席会议作为决策议事机构，常务副省（市）长协调会议作为行动协调机构，联合办公室作为工作落实机构，互相选派干部异地挂职锻炼。三是全方位合作。以共建国际性综合交通枢纽、世界级先进制造业集群、西部科学城、西部金融中心、现代化国际都市“五个共建”为重点，全方位合作发展。

西咸联动。陕西省通过建设西咸新区，创新城市发展方式，打造丝绸之路经济带重要支点。一是以新区建设促合作。紧抓西咸新区“国家级新区+自贸区”双区叠加政策契机，出台《西咸新区城市总体规划（2016-2030）》等文件，建立起“新区—城市—产业—区域”规划体系。二是推进制度创新与产业优化。西咸新区围绕营商环境优化、特色产业集聚等形成改革创新成果185项，其中14项在全国复制推广；在临空、文体旅游、医疗健康、先进制造等产业领域形成集聚效应。三是健全西咸新区管理体制机制。设立省、市、县三级“推进西安—咸阳一体化发展领导小组”，建立党政联席会议制度；厘清西安、咸阳关于西咸新区“人、权、地”等管理范围、职责。

加快推动济青双城联动的路径选择

全面推动济青双城联动的谋划实施。规划设计是开展双城联动的前提。当前要结合发展定位，参照成熟做法，从规划方案、组织领导、落实机制等方面推动济青开展制度化联动。一是规划引领方面，省级层面强化引领，根据济南建设黄河流域中心城市、青岛创建全球海洋中心城市的功能定位，制定出台合理分工、协调互动的联动规划，明确思路目标、重要举措、保障机制等内容；市级层面强化落实，印发协同发展行动方案，明确时间节点、细化举措，以科学规划引领济青双城联动常态化发展。二是组织领导方面，省级层面加强统筹领导，在省新旧动能转换综合试验区建设领导小组办公室框架下，建立统筹协调机制，省直部门开展针对性支持，做到牵好头、把好关、引好向。三是落实机制方面，市级层面落实主体责任，成立党政主要负责人双牵头的工作组，建立市级联席会议制度、政府分管同志工作会议协商机制、职能部门落实机制等，构建起上下协同的推进落实机制。

突出济青双城联动的重点领域。要加强两地中长期发展规划及重点专项规划对接，重点围绕服务和融入国家战略、科技创新引领、产业发展协同、营商环境优化等领域，推动两市与周边地区发展战略对接，不断提升合作层次和联动发展水平。一是协同服务和融入国家战略。尽快争取济南都市圈和青岛都市圈纳入国家战略，共同推动山东半岛城市群在黄河国家战略中的龙头作用；支持济南、青岛全力建设国际消费中心城市，助力全国统一大市场建设。二是突出创新引领。加强创新资源整合，编制济青科创智造廊带发展规划，在工业互联网、轨道交通装备、海工装备、氢能、新能源新材料、医养健康、现代农业等重点领域联合攻关，在最高水准上形成区域创新创造能力。三是统筹产业发展提升。产业发展直接决定甚至等同经济发展，是实现区域高质量发展的基础支撑。省级层面强化统筹产业布局，支撑建设高质量发展的现代产业体系。济青根据自身优势和发展定位，统筹产业发展规划和门类布局，形成有机衔接、相互支撑的产业体系；开展重点行业企业供需对接，推动上下游产业链和关联产业协同发展；探索建立项目共建、利益共享和成本共担的园区共建共管模式，承接产业转移。四是共创一流营商环境。一流营商环境是激发区域市场主体活力的沃土。济青要在探索创新市场环境、法治环境、政务环境等方面走在前，共创全国营商环境试点城市，同时扩大辐射半径，以一体化、连锁化的优质公共服务供给，增强济青沿线企业、群众的获得感和幸福感。

建立济青双城联动的保障机制。推动双城联动需要建立抑制克服双方本位利益的约束保障机制。一是建立督导评价机制。省级层面定期开展督导推进，每年开展专项评估，全面监测分析各项任务完成落实情况，及时总结发展经验、寻找短板不足、定期开展整改落实。二是建立合理利益共享机制。政府间联动协作是有利益诉求的，合理的利益分配是合作的关键。在公共服务共建、科技协同创新等方面要建立共享共担机制，在招商引资、产业协同等方面要建立合理利益分配机制，以合理的机制保障联动的积极性。三是营造各方参与氛围。加大宣传报道力度，鼓励引导企业、公众共同参与推动双城联动，切实给人民群众带来获得感、认同感、幸福感。

（作者：张舒平 王玉龙 赵紫玉；单位分别是山东省人民政府发展研究中心、山东师范大学、济南市政府决策研究中心）